由于三监制度彻底失败，执政者们在东征胜利后进行了反省。周公认为，如果某个制度的执行需要过多考虑和依赖饶因素，那么它就不是一个行之有效的制度与其把殷民和东夷等民众集中起来进行监管，不如把他们迁徙到各个诸侯国去，与不同的氏族混居，以分散他们的力量。在此原则的指导下，他就把大量殷民迁移到齐、鲁、唐等国家。
王室又开始着手准备建造东都成周。建立东都的设想是武王生前提出来的，但是他还没来得及实施计划就去世了。现在看起来，周人正好可以借此机会把大量殷民征集过来修建城市，建成之后就可以把殷民永久性地安置在成周。
周公摄政的第五年，旧商京畿的殷商遗民被征发过来修建东都，两年后成周建成。为了震慑殷商遗民，周公又在成周驻扎了八个师，史称“成周八师”。
成周建成后，周公便宣布退位，把王权还给侄子。原来随着年龄一长大，周成王注视周公的目光已经由敬畏渐渐变为猜疑和不满了，王廷上也出现了许多对周公不利的言论。
但是周公退位后依然没能逃脱舆论中心，王室内外对他的攻讦言论不降反增。坏人们诋毁他以退为进、借机反扑，甚至把一场险些致成王于死地的大病诬陷成周公亲手策划的阴谋。周公感到死亡的危险一步步来临，他便怀着无限感慨逃离了他一手匡正的王室，跑到楚国去避风头。
成王在抄周公的家时，发现了他在自己重病期间写的一篇祈祷文。周公在文中向上祈祷文王早日康复，并祈求：如果上必须要收走一个饶生命，就用自己的命来代替成王吧！
谣言不攻自破，成王不禁涕泪交加他马上派人把周公请回来，将他官复原职。在以后的日子里，周公便长住成周，处理陕今河南陕县东事务，召公则在镐京掌管陕西事务。
周公在世期间制定了王朝治理的最高纲领周礼。
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